国外电力改革对我国电力零售市场建设的启示

电力产业的世界范围改革始于1982年的智利，而1989年英国电力产业改革对世界电力产业的影响极其深远，随之电力产业改革的浪潮开始波及欧洲、北美、南美和亚洲的一些国家和地区，形成了一场世界性电力产业改革潮流。
　　
　　我国的电力市场改革才刚刚起步，当前我国的电力产业厂网已经彻底实现了分离，但零售环节仍然与输配电网络捆绑在一起。综观西方发达国家电力工业的市场化改革，无一例外地都引入用户对电力供应商的自由选择权，在发电市场和零售市场两个市场上同时引入竞争。通过公平竞争，用市场手段优化电力资源配置，从而提高整个电力工业的效率，降低电价。当前我国正在深化电力改革，应该认真分析研究其他国家成功的电力改革进程经验和应对问题的解决策略，为我国的电力市场改革进一步构建完整的竞争性零售市场提供有益的借鉴。
　　
　　一、英国电力市场
　　
　　（一）改革前的英国电力工业管理体制
　　
　　改革前英国电力工业执行1957年的《电力法》，由国有化的中央电力局（Central Electric Generation Bureau，简称CEGB）统管英格兰和威尔士的发电、输电和配电，垄断性经营，下属有12个地区供电局，每个供电局对所划分白呕域内负责供电。另有一个协调组织－－电力委员会（Electricity Council），负责电力政策和法规的制定以及相关事务的处理。苏格兰和北爱尔兰也有各级相应机构进行区域垄断。其共同特点是集中、统一、垄断和国有。
　　英国从1987年开始酝酿研究电力体制改革问题，核心是私有化。1988年11月，议会通过了《电力私营化法案》；1989年，颁布了新的《电力法》；1990－g3月31日开始，按新《电力法》着手进行改革。
　　
　　（二）POOL模式
　　
　　1、分解垂直一体化和私有化。英国首先将原来的发电、输电、配电统一经营的中央电力局（CEGB）分解成三个部分。（1）发电部分建立了三个独立经营的发电公司，即国家电力公司（NP）、国家电能公司（PG）、国家核电公司（NE）和一些独立的私人发电企业（IP）。国家电力公司和电能公司于1992年实行私有化，成为股份公司，政府现只拥有40%的股份。国家核电公司由于成本较高，不具备竞争力，仍归国家所有。（2）输电部分建立了国家电网公司（NGC），主要经营输电系统，于1995年12月成为股份公司。该公司现与一家天然气公司合并，改名为国家电网天然气公司。主要经营英国与美国的电力和天然气传输系统。与此同时，英国建立了一个电力市场交易机构，名为电力联合运营中心（称为Power Pool或POOL），由国家电网公司负责运行。（3）配电部分由新建立的12家地区电力公司（REC）取代原来的地区供电局，完全私有化，主要负责配电系统，并将电卖给终端用户。部分地区性电力公司还有发电厂，具备发电能力。
　　2、POOL电力库。建立了竞争性电力批发市场来打破原来中央电力生产局对电力批发的垄断。在电力批发市场中，建立了电力联合运营中心，即电力库（POOL），进行电力市场交易。供电公司、批发商、零售商及用户，除直供户外都必须通过POOL来购买电力，电力库实际上承担了单一购买的任务。
　　3、零售市场的开放。英国政府通过建立竞争性的电力零售市场打破原来地区电力局对电力零售业务的地区垄断。在电力零售市场上，配电商从电力批发市场批发电力，再零售给大小终端用户。其引入竞争的方法是：首先电力大用户有权选择自己满意的供电商，然后逐步缩小大用户的标准，最终过渡到所有用户都能选择自己满意的供电商。
　　
　　（三）NETA模式
　　
　　自从1989年英国实行电力市场化改革以来，POOL模式经历了十年的风雨，取得了巨大的成果：发电量足以满足需求，市场稳定。竞争增加，电价也在降低。但同时，它的缺陷也渐渐暴露了出来：定价缺乏足够的竞争；以发电竞价为主，相对缺乏用户和需求方的参与；投标和定价过于复杂；容量费用不能正确反映短期和长期容量需求；少数发电商可以操纵电价，造成价格走势不尽合理；电力库的管理过于集中，成员资格是强制性的，不利于公平、公开、公正的原则；电力库的管理制度过于僵硬，阻碍了对制度的改革。因此，在政府的领导下，1999年7月，由新合并成立的天然气和电力市场办公室（Ofgem）正式提出“新电力交易制度（NETA）”的详细文件，并于2001年3月27日正式实施。
　　与电力库模式相比，NETA模式更具有市场化的交易特点，其基础是发电商、供电商、中间商和用户之间的双边交易。其主要由四个方面构成：（1）远期合同市场；（2）期货期权市场；（3）短期双边市场；（4）平衡市场。
　　通过分别申请、颁发配电和售电执照，英国电力市场目前已实现了配电、售电业务的彻底分开，出现了若干个地区配电系统运营商（DNO）和售电商（Suppliers）。所有的用户，无论其规模大小，均可自由选择售电商，从而实现用户侧市场的完全竞争。
　　
　　（四）BETTA模式
　　
　　在英国的第一次电力改革中，苏格兰没有建立一个竞争型的批发电力市场，两个垂直一体化的公司垄断了苏格兰地区的发电市场，造成苏格兰地区的电价一直处于比较高的水平。为了实现更大范围内的市场有效配置电力资源，Ofgem提出将NETA推广到整个不列颠地区（Great Britain），在GB范围内建立一个统一的不列颠电力交易与输电制度（BETTA），让不列颠三大地区所有市场实体在同等条件下进入统一的市场，所有的市场参与者都被允许在整个英国进行自由电力贸易。
　　英国政府通过的《2004年能源法》为在英格兰、威尔士、及苏格兰三大地区建立一个统一的竞争批发电力市场以及BETTA及其它各方面机制创造了基本的法律框架。
　　从2005年4月开始，英国电力工业以实施英联邦电力贸易和传输协议（BETTA）为标志进入另一个新时期。这一时期，英国电力系统将作为一个统一的系统，由国家天然气公司在现有的市场机制下经营运行。
　　
　　二、美国电力市场
　　
　　与英国自上而下的纵向分离的电力市场化改革不同，美国电力市场化进程更接近于自然历史过程，以一系列法案的颁布和实施为标志进行电力市场改革的逐步完善。1978年，公用事业管制政策法出台，允许企业建立电厂并出售电力给地方公用事业公司。1992年，能源政策法案出台，同意开放电力输送领域，但仅限于数量大的买方和卖方，而不允许个人消费者进入，并要求在电力批发市场引入竞争。1996年，联邦能源管制委员会（FERC）要求开放电力批发市场，要求将发电、输电、配电、供电分开，建立开放的电力批发市场及零售市场，明确厂与网必需进行功能性分离，分开核算。1999年，FETC发布了2000号法令，建议所有电力公司自愿加入区域输电组织（RTO），以建立区域电力市场。2002年7月，FERC提出了标准化电力市场设计（SMD），将改革推进到第三阶段。即以强制手段不断改革，开放准入输电价格，推动全国输电服务和批发电能市场的统一标准。
　　美国电力改革模式由各州根据厂网分开、引入竞争的原则自主确定。一般由州公用事业管理委员会向州议会提出改革方案，通过后再分步实施，改革方案以现有大公司为基础，厂网分开，电力交易可以因地制宜地采用不同模式，故各州采用的电力改革模式是不同的。
　　
　　（一）加州电力市场
　　
　　美国电力改革是从加州开始的，1996年8月，加州议会通过1890号关于电力改革的议案，同年9月经州政府批准。
　　加州由于过分相信市场的力量，相信市场能解决一切问题，大部分照搬英国改革模式，因此设计的改革方案中存在固有的缺陷：一是强迫电力公司出售50%的发电容量，而同时没有要求电力公司和发电商之间签订长期稳定的供购电合同；二是要求电力公司必须100%从现货市场购电，没有期货市场，市场无法反映长期供求关系的价格信号；三是缺乏科学合理的价格指导机制，对最终用户的零售价格冻结，而批发市场价格可以大幅度波动和上涨，使得处于中间环节的电力公司无所适从，价格倒挂，最终申请破产保护；四是保证电网用电增长需要的供电责任不落实，将这一责任寄托于市场的自我调节。另外，环保主义者对环境保护的不切实际的苛求，也是造成加州10年没有建发电机组、投产新的输电线路的原因之一。
　　正是由于加州没有处理好市场开放和发展的关系，对市场的过分依赖、放松管制超出了电力产业特殊性所容许的程度，把庞大的电力市场处于即时的交易状态。当电力处于高峰状态时，整个电力市场和电价处于十分不稳定的状态，一旦电力需求急剧增长，很容易会在负荷高峰期间爆发电力危机。因此，实践证明，加州的改革是失败的。
　　
　　（二）PJM电力市场
　　
　　美国最大的东部PJM电网根据实际情况选择了纵向整合的电力改革模式，获得了成功。具体做法是：将各电力公司发电、输电、配电、供电进行功能性分离，财务分开核算；将输电分离交给系统独立运行者（ISO）管理，不要求强制出售发电厂，引入竞争机制，逐步放开供电，用户有权选择供电商；PJM负责输电系统经营，进行职能管理，提出输电计划对发电厂进行调度，不拥有输电资产，公平为市场参与者提供输电服务和电力交易市场。
　　PJM电力系统的组织结构和规模类似于我国的区域电力系统，主要负责美国大西洋沿岸中部五个州及一个特区电力系统的运行与管理。它们分别是宾夕法尼亚、新泽西、马里兰、特拉华、弗吉尼亚（部分）及华盛顿特区。
　　PJM负责运营的主要有两个市场：容量市场和能量市场。这两个市场完全独立运营。能量市场与其它地区的市场大致相似，容量市场是其独有的。
　　按照宾西法尼亚州立法机构1996年的规定，从1999年1月1日起，该州所有的电力用户都可以自由选择电力供应商，即拥有零售选择权。为了配合宾西法尼亚州电力零售市场的开放，PJM在1998年设立了容量市场，主要从事容量信用的交易。容量信用是指完全可用的发电能力。
　　电力零售市场开放后，每个负荷服务企业都必须履行其容量义务。日容量义务的大小取决于每个企业所有终端用户的负荷之和。当负荷服务企业可用的发电容量资源不能满足其容量义务时，该企业就必须在容量市场上购买差额的容量信用，否则将受到惩罚。
　　PJM容量市场的建立，对于保证所有的电力供应商，无论其规模大小，都能够平等地参与电力零售市场竞争具有十分重要的意义。作为终端用户行使零售选择权的结果，几乎所有电力供应商的终端用户数目和负荷大小都处在一个动态的变化过程中。各种规模的电力供应商都可以通过容量信用买卖来参与电力零售市场的竞争，这就大大降低了电力零售市场的准入门槛，吸引大批中小企业进入这个市场。数目众多的竞争者涉足电力零售市场极大地削弱了大型电力供应商的垄断地位，促进了零售电价的下降，最终使广大电力消费者受益。
　　
　　三、北欧电力市场
　　
　　北欧四国中，挪威于1990年颁布《能源法》，对所有发电商和所有零售用户开放电网，自由办电厂。1991年，发电商、供电商和大用户进入电力库。在发电侧实行竟价上网，在配电侧实现零售竞争。在零售市场上，供电商可以直接供电给用户，也可以通过中间商和零售用户签订售电合同来提供供电服务。
　　瑞典于1992年颁布电力市场竞争法，开始进行结构重组与股份化。1993年提出自愿型电力库方案（和挪威电力库联网），进行零售市场改革的研究。1995年颁布电力交易竞争法案，确定管制框架，设计改革方案。1996年正式进行改革，电网对所有发电商和所有零售用户开放，在法律上保证他们自由进出发电和供电领域。在零售市场上与挪威的做法相同。
　　芬兰与丹麦于1992年进行结构性重组，1994年形成电力库，1995年实施电力市场条例。在自由化和电网准入上，也与挪威、瑞典两个国家相同。在零售领域不同的供电商和零售用户（1996年，大于0.5MW的用户；1997年，所有用户）都可以通过签订供电合同开展竞争。
　　
　　四、中国可借鉴的经验教训
　　
　　尽管各国竞争性电力零售市场建立的情况由于各国政治、经济和文化的不同，各国电力产业的发展情况和投融资环境不同以及各国人口和地理特征的差异而有很大的不同。但是，各国改革的目标却基本一致，即打破垄断，引入竞争，构筑规范有序、公平竞争的电力市场，努力提高效率，降低成本和电价，提高服务质量，以保障广大电力用户的合法权益。而且各国的改革都触及到打破电力产业的垂直一体化垄断以及在垂直一体化分离的基础上引入竞争，建立竞争性电力市场两个方面。
　　从国内和国际的经验看，不论各国如何打破电力产业的垂直一体化垄断，只要零售环节与输配电网络或者配电网络没有分开。零售环节就可以依托电网实现对电厂和用户的双重垄断或者对用户的垄断。因此，要引入公平有效的竞争，必须对电力产业各环节进行垂直分离。彻底割裂零售环节与电网之间的纽带。而引入竞争的途径是在电力产业建立完整的竞争性电力市场。包括在发电环节建立竞争性电力批发市场和在售电环节建立竞争性电力零售市场两个部分，即“在建立竞争性电力批发市场的基础上，向单个电力用户开放市场，允许电力最终用户自由选择零售商”。
　　因此，我国要构建完整的竞争性电力市场，必须首先彻底打破电力产业的垂直一体化垄断，将发电、输电、配电和售电四个环节进行垂直分离，而且不仅在发电侧引入竞争，建立电力批发市场，更为重要的是在售电侧引入竞争，通过用户自主选择零售商建立电力零售市场。各国成功的改革建设经验给我们的启示大致可以归纳为以下三个方面。（1）准备充分，先行立法。各国在改革之前，都有政府部门或相关机构出台的一系列政策法律法规作为行为规范准则，这是由电力工业在整个国民经济中的重要地位所决定的。（2）统一规划，多方协调。由于电力市场化改革的复杂性和特殊性，涉及到诸多利益格局的重新分配，决定了这种改革的突出特点是需要从体制、法规、技术等各方面综合配套推进，需要云集电力内部、社会上经济和法律等许多方面的专家的共同参与，在政府的协调和主持下稳步推进。同时，结合我国国情，对各个方面详细规划、提出解决方案。（3）总体设计，分步实施。电力市场的建设不可一蹴而就，需要逐步推进。电力改革是涉及到电力体制的整体改革，因此可以说改革是宏观性的总揽和把握，然后分步推进，逐步实施，从发电企业的竞争，到售电市场的开放都是渐进式的，都必须经历遂级开放、竞争逐步放大的过程。每个成功改革的国家都是在改革中不断地发现新问题，不断地进一步改革解决问题。